小賴的窩

教育優先區計畫之實施與檢討

國立嘉義大學教育行政與政策發展研究所研究生趙英汝

一、      前言

    政府自遷台六十餘載，致力於發展教育普及化，其成效不但為台灣經濟發展提供優秀的人力資源，也創造了舉世矚目的經濟奇蹟。但普及化的教育，由於台灣地理環境的差異及社會環境的變遷，造成教育資源分配不均，產生城鄉教育失衡及少數民族未能受到積極的照顧等問題。亞里士多德曾說：「給不同條件的人相同之待遇，就像給相同條件的人不同之待遇一樣的不公平」，意指相同待遇並不代表機會均等。我國《憲法》第一百五十九條明定：「國民受教育之機會一律平等」，第一百六十三條規定：「國家應注意各地區教育之均衡發展」（楊婷帆，2010）教育優先區（Educational Priority Areas, EPA）計畫的推動，就是此理念的實現，其代表民主社會中卓越教育的指標，主要的精神在於「教育機會均等與社會正義原則」的實現，以「積極性差別待遇」（positive discrimination）的理念，來關懷並降低文化資源不利因素的影響，並依照各種不利類型而定訂補償計畫或教育支援策略，以增進相對弱勢地區的教育條件與品質。（范雅惠，2008）

二、      教育優先區的定義及其相關理念

（一）教育優先區的定義

    教育優先區一詞首度出現於1967年的英國卜勞頓報告書（The Plowden Report）中。該報告書引用英國曼徹斯特大學（Manchaster University）威斯曼（Stephen Wiseman）教授一項研究結果指出：影響兒童學業成就之最主要因素為家庭環境，兒童年級愈低，愈易受環境因素影響。該報告書建議英國政府：為避免物質或經濟貧乏、不利地區兒童在起跑線上立於劣勢，危害教育機會均等的理想，應積極介入改善這些地區學校之校舍與社區環境。目前有許多國家有類似的政策與措施實施，雖名稱不一，但基本精神相仿（吳清山、林天祐，2003）。江志正（1997）認為社會正義是在實踐教育機會均等的政策時，很重要的概念，教育機會均等不只意謂著投入「相等」的資源，而是指對不同的需求團體，所投入的資源要在「正義」和「公平」的原則下而有所「不等」。 因此，隨著時代變遷，教育機會均等的概念已由「就學機會平等與保障」演變至「實施補償教育」，倡導以積極性的差別待遇來補救學生學習環境，以提升弱勢地區的教育品質。綜上所述，教育優先區即是被政府列為經濟或文化不利，需給予優先的補助改善，以利實現教育機會均等理想的地區。

    我國政府為落實均衡城鄉教育發展，縮短地區性教育差距，自1994年起開始試辦「教育優先區」工作，首先將「地震震源區或地層滑動區」、「地層下陷地區」、「山地及離島地區」、「試辦國中技藝教育中心」及「降低班級人數急需增建教室」等五項指標（特殊問題）之學校予以專款補助，並自1996年度起擴大辦理，逐年評估成效，修正執行指標。目前已將文化不利地區，弱勢族群地區，資源相對貧乏地區，列入教育優先區重點。教育優先區（Educational Priority Areas, EPA）計畫的推動，即是民主國家追求公平與平等的社會理想，透過教育來改善天生的不平等理念下的產物。（教育部，2011)

（二）和教育優先區計畫有關的理念

   和教育優先區計畫有關的重要理念，有教育機會均等、社會正義、垂直公平與機會公平，分述如下：

1.教育機會均等

   教育機會的普及，被視為是消除社會不平等的方法之一；教育機會的均等被視為是基本人權，是福利國家的共識。政府推動教育優先區計畫的主要目的，在於企圖以教育經費公平合理的分配，以「積極性差別待遇」的理念，優先分配教育資源給文化不利地區或相對弱勢的受教者，以期有效的解決城鄉的教育差距。有關教育機會均等的意涵，學者未有一致的看法，林新發（1995）綜合國內外專家學者的意見，把教育機會均等的涵義，歸納成：重視入學機會的均等、重視受教者接受符合其能力發展的教育、重視個體接受最低年限的教育、重視受教過程的機會均等、重視受教結果符合某一既定標準的機會均等。蔡進雄（2000）認為教育機會均等是在「有教無類」的原則下，追求「因材施教」的理念，對於弱勢族群或處於社會不利者，實施積極的補償教育。而教育優先區則具有教育機會均等的「濟弱扶傾」的精神。

2.實現社會正義

   美國哲學家J.Rawls在其＜正義論＞（The theory of justice）一書中，闡明「正義即公平」的理念，正義即是「以平等對待平等的，以差等對待差等的」，社會中任何職務、任何地位都要向所有人開放，經由補償與再分配，讓所有的成員都處在一種平等的狀態之下。而「差異原則」更說明了必須讓社會處境最不利的人，獲得最大的利益（林秀珍，1994）。而教育優先區的理念，旨在為不同家庭背景的學生，提供均等的教育機會，這種精神與Rawls的正義原則精神相似。為了維護不利地區的人民之利益，教育優先區的實施，可積極減少個人因先天或後天環境因素對能力發展的限制，正是社會正義的展現（殷堂欽，1995）。

3. 垂直公平與機會公平

   水平公平意指對同等特性者給予同等的對待(equal treatment of equals) 。就財政部分而言，所謂水平公平是指每位學生均獲得相等的教育資源。垂直公平意指對差別特性者給予差別的對待(unequal treatment of unequals ) ，稟賦不同的人，獲不同教育經費的受益，使每一個人均能獲得相等潛力之發展或充分發展其潛力；機會公平是個人不會因：性別、種族、區域特性、家庭收入、地區財政收入狀況等影響其享受教育資源的差異。現行教育優先區計畫針對社會不利地位族群即弱勢族群給予更多的資源補助，正是符合了垂直公平與機會公平的精神。（楊婷帆，2009）

一、      教育優先區計劃的實施（以民國100年為例）

   教育優先區計畫自實施以來，也隨社會變遷歷經許多變化，教育部每年執行之前都會召集相關學者專家與行政人員進行計畫的修訂，但多屬小幅度的修正，近年並將訪視考評結果納入計畫修正的參考，以增進計畫的實施成效。以下將民國100年教育優先區計畫的背景、指標、指標界定及補助項目整理如下表，在輔以計劃實施的流程，將有助於我們對今年教育優先區計畫的瞭解：

（一）教育部100年教育優先區計畫的背景、指標、指標界定及補助項目整理表：

資料來源：（研究者整理自教育部，2011）

（二）、100年度教育優先區計畫之指標與補助項目對照表

註：1.符合指標五～（三）限申請補助項目九，不可以該指標申請其他補助項目。

2.同時符合指標一及指標五時，不得申請補助項目三，限申請補助項目八。

3.原住民學生人數未符合指標一～(一)、一～(二)、一～(三)百分比界定者，得併

入指標二之目標學生人數，如人數達全校學生總數30%以上者，得申請補助項目三。

4.補助項目十、整修社區化活動場所，僅補助綜合球場項目。

資料來源：（教育部，2011）

（三）教育優先區作業流程：(教育部，2011)

1.補助對象：教育優先區是加強「文化不利」或「資源貧乏」地區的教育改善措施，而非一般性的補助計畫。補助指標由「教育優先區規劃小組」訂定，而只要符合一個指標即為教育優先區學校，即為教育優先區計畫補助的對象。

2.申請方式：採學校個別申請的方式，凡符合教育優先區指標界定標準之學校，應召集相關處室及人員進行討論，均得視學校需求，依據本計畫作業流程及補助項目內，申請當年度之計畫需求補助，並循行政程序，報由主管教育行政機關初審。

3.審核與執行方式：地區首先進行整體審核。各直轄市及縣（市）政府實施初審，並視需要採行實地勘察，依據查核結果，將各校之計畫需求數彙整為各直轄市或縣（市）政府之申請計畫，函報教育部申請補助，再由教育部進行複審，並提送教育部經費分配審議委員會審議。

4.追蹤列管考核：直轄市與各縣市政府於教育部經費核定後，即轉知學校執行與辦理撥款作業。直轄市及各縣（市）政府應自行研訂管考辦法，積極督導各校執行各項計畫，並執行進度管制，納入教育部年度統合視導，確切掌握過程績效，適時辦理執行成效考評。

二、      教育優先區計劃實施的檢討

    九十八年度地方教育事務統合視導報告中指出：教育優先區計畫於83年度試辦，85 年度正式辦理迄今，總計投入經費152 億1,690 萬8,955 元，（九十八年度地方教育事務統合視導報告，2009）計劃實施期間每年均會針對補助對象、項目、指標進行修正調整。在國外首先辦理教育優先區的國家，如英國的教育優先區計畫，實施至1970 年代後即覺窒礙難行而日漸消失，而改以其他教育方案代替；美國補償教育方案實施已逾三十年，對此花費頗鉅且廣泛實施之方案，有學者如Burnet (1994:1)等就認為：補償教育不是只有學生失敗，就設計者在此方案的發展、實行上的工作也失敗了，如今只剩破產的理念了。（引自萬曉芳，2001）而教育部為使此計劃達成績效，每年均會邀請學者專家進行教育優先區計畫實地訪視，並提出一些有關計畫的修正意見；其他關注此計畫的學者也會對目前實施的教育優先區計畫，亦提出一些檢討意見，期能提供教育單位作為改進教育優先區計畫的參考。其意見如下：

（一）經費補助的項目與對象同質性高，易形成經費的浪費                                                                              

    政府為積極照顧弱勢族群，為其規劃許多方案，其中有些補助項目較為相近，如外籍、大陸配偶子女之學生，享受「推展親職教育活動」、「弱勢學生之學習輔導」、「學校發展教育特色」、「開辦國小附設幼稚園」及「充實學童午餐設施」等補助，96年度在檢討指標及補助項目時，發現「學習輔導」與攜手計畫及課後照顧方案性質相近，形成同一族群的人，享受多項教育資源。因此，予以整合，力求在公平、公正之原則下，使有限經費發揮最大效益。（教育部，2011）。

（二）教育優先區補助款對教育設施改善的成效，遠大於學生的學習成效：

   教育優先區計畫對於弱勢學生宿舍的修繕、學校硬體設施的增建、午餐設施的生活照顧非常有助益，而對於這些指標學校的教學設備充實，也未必比一般學校來得差；但對於學生學習卻缺乏整體統整的規劃，所以針對弱勢學生的學習成效而言，很難推論出具體成果，而必須用訪視的觀察來推論弱勢學生的學習成效。另外教育部習慣以「量」，尤其是「硬體的數量」來呈現補助計畫的成果，例如十年來蓋了多少師生宿舍、午餐設施、購買了多少教學設備，或者是照顧的國民中小學數量由3822 所增加到4522 所，教育部甚少以「質」或者「學生學習成效」來論述其補助的必要（許添明，2005）。

（三）教育優先區經費使用，未能落實在特定學生身上：

   我國教育優先區是以指定指標方式界定補助項目，只要學校符合其中的一項指標，即被界定為教育優先區學校，便可申請教育優先區經費補助。惟經費的補助是以學校為單位，在經費的運用上是否能實際讓弱勢學生得到應有的照顧，是令人懷疑。有些小型、偏遠、特殊學校將「教育優先區」的補助款當成是教育部對學校的另一筆補助經費，而不是針對弱勢學生的特定補助。學校以弱勢學生申請到「教育優先區」經費，但並未將這些經費用在這些特定學生，而是用在全校的校隊集訓或發展特色社團，或者是用來提供全校學生免費的課業輔導；申請親職教育經費時，也不是針對符合指標的學生家長來安排時間與設計活動；而計劃發展學校特色，往往以教師的專長為考量的出發點，而非學生的需求；以此指標申請的學校特色社團中，不知是否有指標學生在其中？這些學校往往有教師流動率大的問題，使得學校特色經常更換、無法傳承，購置的教具或器材設施易閒置或浪費。（許添明，2005）

（四）學校老師對弱勢學生的教學方式與教育期望並未改變

   教育優先區的教師往往能侃侃而談學生學習的困境與問題，但許多學校並未因教育優先區計畫的實施而以學校為單位，提出整體具體可行的教學改進方案。老師沒有改變對這些指標學生的教學方式，部分老師與行政人員對這些學生的低期望仍如以前。如果，老師對這些弱勢學生的教學方式未能改變，也沒有調整對他們的學習期望，很難想像這些弱勢學生的學習成效有可能獲得改善。

（五）教育優先區的專案補助款易犧牲效率

     政府對於教育補助款的計畫與方式，往往以專案的方式實施。專案補助方式，是上級政府針對特定的公共項目提供補助，其目的在於上級政府認為這些公共項目非常重要，但中央擬定之補助項目未必為地方所需，可是地方政府或學校本著不要白不要的心態，而造成浪費，如偏遠地區小學補助增建教室而忽視校內學生流失的事實，如補助改善飲水設備或電化設備，卻以耗材昂貴或維護費缺乏，而閒置不用（許添明，1994）。又如其中的補助學校發展教育特色，符合指標的學校有時因指導老師調動頻繁而頻頻更換學校特色，形成所購置用具的閒置浪費，或每年均購置新的用具，未能落實經費的節約。

   此外，學者王春源、黃森泉（1996）也曾針對「教育優先區」之規劃就提出其正面的功能，與負面的影響。王春源與黃森泉認為教育優先區之正面功能方面分別是：1.達成教育公平；2.提昇福利水準；3.有利於多元文化；4.資源分配趨於最適。其負面影響為：1.養成依賴心理；2.增加認同污名；3.人口外流資源浪費；4.不合經濟效益；5.霸權與福利之假象。

五、對教育優先區計畫的綜合修正

    每一年教育部為瞭解各直轄市、縣(市)政府及學校執行教育優先區計畫情形，特訂定「教育部推動教育優先區計畫實施情形訪視計畫」，進行執行情形之訪視，並邀集學者專家及學校代表針對教育優先區計畫進行整體的檢討並提出修正。依98年度訪視的結果及參考縣市政府及學校所提出的建議事項，教育部提出以下綜合修正：

 (一) 針對部分因門檻低，符合申請條件學校多的指標，做適度調整，以免因經費之稀釋而影響計畫的預期效益。

（二）實施績效不彰的親職教育，擬由各校因地制宜，設計具體、活潑具多元教育功能的計畫憑核。

（三）宿舍修繕及設備充實應依實際使用情形審查補助，若住宿率不高或破損嚴重者，應免閒置浪費。

(四) 「補助交通不便地區學校交通車」、「整建學校社區化活動場所」等二項計畫，因整體經費考量，其申請條件及內容予以限縮。

六、結論

    教育優先區的實施是政府為了達成公平正義的教育理念，緩和教育差距擴大，而制定的政策。為了實現「有教無類，因材施教」的精神，及「教育均等、教育正義」的目標，面對教育多元化、自由化的趨勢，教育部將教育優先區計畫未來規劃的方向朝向：1.積極充實文化不利地區之教育內涵、2.積極提升文化不利地區之教育水準、3.積極整合教育優先區的多元化資源、4.提供積極差別待遇之教育支援策略、5.提升相對弱勢兒童之基本學習能力、6.逐年調整教育優先區計畫實施策略六大方向邁進，期待教育優先區計畫的實施，能切實改善該區教育環境與提升學習效果，落實指標性學生的照顧，促進未來國民教育的發展。

參考文獻

王春源、黃森泉（1996）。論教育優先區規劃對台灣原住民族群教育之影響。台灣經濟

   月刊，230。

江志正 (1997)。美國的補償教育及其對我國教育優先區的啟示。國民教育研究集刊，5

   卷，141-163。

吳清山、林天佑（2003）。教育小辭書。台北：五南。

林秀珍（1994）。羅爾斯正義原則及其教育涵義研究。國立台灣師範大學教育

   研究所碩士論文，未出版，台北。

林新發（1995）。教育與學校行政研究— 原理和實務分析。台北：師大書苑。

許添明（1994） 理想與迷思─論教育部補助地方國民教育經費作業要點，收錄於中國

    教育學會主編之教育改革。台北：師大書苑。頁73 - 98。

許添明（2003）。教育財政制度新論。台北：高等教育。

許添明（2005，10月）。教育優先區計畫對提升弱勢族群教育的實際成效批判，論文發

    表於2005教育優先區計畫與弱勢族群教育成效國際學術論壇會議手冊（頁79 – 

    88）。嘉義：國立嘉義大學。

楊婷帆（2009）。教育優先區的檢討與改革。銘傳教育電子期刊。創刊號 2009 年6月頁

114–125。

楊婷帆（2010）。台東縣原住民重點小學辦理教育優先區方案之研究。銘傳大學教育研

   究所碩士論文。未發表，臺北。

蔡進雄（2000）。教育優先區的理念與實施方向。人文及社會學科教學通訊，5，

    160-170。

九十八年度地方教育事務統合視導報告。（線上檢索日期：2011年5月25日。網址：

   http://www.edu.tw/files/bulletin/B0055）

教育部 (2011)。教育部100年度推動教育優先區計畫。台北市：教育部。

殷堂欽（1995）。英國初等教育「教育優先區」規畫之研究。國立台灣師範大學教育研究所碩士論文，未出版，台北。

范雅惠（2008）。教育優先區計畫之分析。網路社會學通訊，第69期。線上檢索日期：

   2011年5月25日。網址：http://mail.nhu.edu.tw/~society/e-j/69/69-26.htm

萬曉芳（2001）。我國教育優先區資源分配準則之研究。國立中山大學公共事務管理研

   究所碩士論文。未出版，高雄。

 資料來源 http://society.nhu.edu.tw/e-j/96/a30.htm